چرا 15 سال بعد از ابلاغ سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی اجرای آن بر فرجام نرسیده است
شرکت‌های خصوصی با مدیریت دولت!
بر اساس اصل 44 قانون اساسی، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است. بخش دولتی شامل تمامی صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانكداری، سدها و شبكه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون و... را شامل می‌شود كه به صورت مالكیت عمومی و در اختیار دولت است. بخش تعاونی نیز شامل شركت‌ها و مؤسسات تعاونی تولید و توزیع است كه در شهر و روستا بر طبق ضوابط اسلامی تشكیل می‌شود و بخش خصوصی هم شامل آن قسمت از كشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود كه مكمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است. واگذاری بنگاه‌های اقتصادی دولتی به بخش خصوصی به منظور كاهش تصدیگریهای دولتی را می‌توان یكی از اهداف اصلی اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی دانست. ظرفیتی كه بنا به دستور رهبر انقلاب اسلامی در دستور كار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفت و سیاست‌های كلی اصل 44 در دو مرحله یعنی خرداد1384 و تیر1385 از سوی مجمع با راهبرد حضور گسترده‌تر و فعالانه‌تر بخش غیردولتی در اقتصاد كشور از سوی رهبر انقلاب ابلاغ و این ظرفیت برای اقتصاد ایران فراهم شد تا با واگذاری بنگاه‌های دولتی هم رشد اقتصادی كشور شتاب گرفته و هم مالكیت عمومی گسترش یابد.
در این میان بنا بود تا بار تصدی‌گری از روی‌دوش دولت‌ها برداشته شده و دولت‌ها با فراغ بال بیشتری به دنبال هدایت اقتصاد و انجام سیاستگذاری‌های مورد نیاز باشند. با این حال از همان ابتدای اجرای این قانون تا امروز نحوه این واگذاری‌ها مورد انتقاد جدی كارشناسان اقتصادی و اهل فن قرار داشته است. موضوعاتی همچون واگذاری به افرادی كه از اهلیت لازم برخوردار نبودند، عدم اجرای خصوصی‌سازی واقعی و انجام صرف یك جابه‌جایی، واگذاری‌ها در راستای رد دیون، واگذاری بدون انجام مزایده یا عرضه عمومی و... از مهم‌ترین موضوعات و انتقاداتی بوده كه طی این سال‌ها به آن تحت عنوان ضعف‌های اجرایی این قانون پرداخته شده است. استدلال منتقدان خصوصی‌سازی و روند فعلی اجرای اصل 44 قانون اساسی این است كه چطور مدیریت برخی از بانك‌ها‌وشركت‌ها كه در ظاهر ماجرا بخش قابل‌توجهی از آنها به بخش خصوصی و مردم واگذار شده است همچنان در اختیار دولت بوده یا دولت نقش اساسی را در انتخاب مدیران این بانك‌ها و شركت‌ها به‌عهده دارد. در واقع عدم واگذاری مدیریت در كنار مالكیت را می‌توان یكی از انتقادات مطرح شده درباره واگذاری‌های صورت گرفته در اقتصاد ایران دانست. طبیعی است مدیرانی كه منتخب مالكان یك بنگاه نباشند و از طرفی سهمی هم در آن بنگاه اقتصادی نداشته باشند ممكن است سیاست‌هایی با هدف تامین منافع افراد یا گروه‌هایی اتخاذ كنند كه پست مدیریتی خود را مدیون آنها هستند؛ طبیعتا در این شرایط دو هدف اصلی اجرای اصل 44 قانون اساسی یعنی كاهش تصدیگریهای دولت و افزایش بهره‌وری و كارایی این بنگاه‌ها محقق نخواهد شد. در طول بیش از یك دهه گذشته انتقاداتی بر نحوه واگذاری‌ها وجود داشته‌است؛ این‌كه چرا باید بخشی از این واگذاری‌ها تحت عنوان رددیون به دستگاه و نهادهای عمومی غیردولتی باشد که موجب تولد پدیده جدیدی تحت عنوان خصولتی‌ها در اقتصاد ایران شده است. موضوع دیگر واگذاری‌ها به صورت مذاكره به جای مزایده بوده است، یعنی دولت به جای واگذاری این بنگاه‌ها از طریق آگهی یا عرضه عمومی، این شركت‌ها را با مذاكره‌های غیرشفاف به برخی افراد و گروه‌ها واگذار كرده است. موضوعی كه نمونه‌های بسیار زیادی از آن طی سال‌های گذشته در اقتصاد ایران وجود داشته و حتی برخی از آنها تبدیل به پرونده‌هایی در دستگاه قضایی شده است. شكی نیست اجرای اصل 44 قانون اساسی به‌رغم گذشت حدود 15 سال از ابلاغ آن همچنان با آنچه قرار بود اتفاق بیفتد فاصله معناداری دارد. حالا بعد از گذشت 15 سال از ابلاغ سیاست‌های اصل 44 فرصت خوبی برای ارزیابی این مسیر است. قانونی كه تقریبا همگان معتقد به انحراف و عدم اجرای دقیق آن هستند.
رونق بورس مرهون اجرای
سیاست‌های اصل44
اسماعیل غلامی، معاون سابق سازمان خصوصی‌سازی در این رابطه ضمن اذعان به ضعف‌های موجود در اجرای این قانون به خبرنگار جام‌جم گفت: قبل از آغاز بازی فوتبال باید زمین بازی آماده باشد. طبیعتا بدون وجود زمین بازی، اصل بازی نیز زیرسوال می‌رود. اولین شرط تحقق كامل واگذاری‌های اصل 44 و خصوصی‌سازی وجود بسترهای لازم برای اجرای این امر است. در واقع در دهه 80 قوانین و مقررات لازم برای این كار در كشور وجود داشت اما بسترهای مورد نیاز و مناسب اجرا، مهیا نبود. وی وجود بازار سرمایه پویا را یكی از بسترهای مورد نیاز برای اجرای قانون دانسته و می‌افزاید: یكی از بسترهای مورد نیاز خصوصی‌سازی بورس و فرابورس است. همین امروز اگر شركت‌هایی كه از طریق بورس كشف قیمت شده و در حال حاضر شركت‌های بورسی به‌شمار می‌روند را از بورس اوراق بهادار خارج كنیم چیزی تحت عنوان بورس در كشور وجود نخواهد داشت. برای مثال شركت‌هایی مانند فولاد خوزستان، فولاد مباركه، بانك‌های صادرات، تجارت، بیمه آسیا، البرز، شركت‌های مپنا، مخابرات و... از جمله این شركت‌ها هستند. در واقع رونق گرفتن امروز بورس مرهون واگذاری‌های اصل 44 است؛ به طوری كه اگر امروز شاهد صف‌های طولانی برای دریافت كد بورسی هستیم این موضوع سهام عدالت بود كه عموم مردم را با بازار سرمایه آشنا كرد. تمام این اتفاقات تحت عنوان اجرای اصل 44 قانون اساسی رخ داده است. اینها از نكات مثبت اجرای سیاست‌های اصل 44 است كه كمتر به آن پرداخته می‌شود. غلامی با تاكید بر این موضوع كه ساختار جدید بازار سرمایه تحت‌تاثیر اجرای این قانون شكل گرفت، خاطرنشان كرد: می‌توان گفت امروز و بعد از گذشت یك دهه از ابلاغ این قانون شاهد ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز برای اجرای آن هستیم.
مالكیت با مردم، مدیریت با دولت
غلامی در پاسخ به پرسش خبرنگار جام‌جم مبنی بر دلایل عدم واگذاری مدیریت این بنگاه‌ها به بخش خصوصی به‌رغم واگذاری مالكیت آنها گفت: یكی از دلایل اصلی عدم واگذاری مدیریت بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی مقاومت دولت در مقابل این موضوع است. اتفاقا یكی از بسترهایی كه به نظرم برای اجرای كامل اصل 44 قانون اساسی همچنان فراهم نیست همین موضوع است. یعنی دولت همچنان در مقابل واگذاری مدیریت بنگاه‌ها به بخش غیردولتی مقاومت كرده و با آن مخالف است. برای مثال در حال حاضر سهامدار عمده بانك‌ها بخش غیردولتی هستند و دولت در نهایت سهمی 20تا 30 درصدی در بانك‌ها دارد اما با این حال این دولت است كه عملا مدیران بانك‌ها را انتخاب می‌كند. معاون سابق سازمان خصوصی‌سازی افزود: برای مثال در موضوع تداوم مدیریت افراد مورد نظر دولت در بانك‌ها، دولت با ایجاد موانعی از قبیل عدم تایید فرد معرفی‌شده از سوی بانك مركزی یا سنگ‌اندازی‌های وزارت اقتصاد و... سعی دارد مدیریت بانك‌ها را همچنان در اختیار خود قرار دهد. همین موضوع در شستا به عنوان مالک بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی كشور كه سهامداران آن بازنشستگان هستند، وجود دارد. واقعا انتخاب مدیرعامل صندوق بازنشستگی چه ارتباطی به دولت دارد؟ جز این‌كه دولت نمی‌خواهد اقتدار خود را از دست دهد. تا زمانی كه این بسترها فراهم نشود، خصوصی‌سازی واقعی با تمام مشخصات آن نیز اتفاق نمی‌افتد.
غلامی در ادامه با اشاره به موضوع واگذاری‌ها از طریقی غیر از مزایده تصریح کرد: در دولت نهم و دهم حتی یک مورد واگذاری خارج از مزایده و در قالب مذاکره وجود نداشته است اما در دولت آقای روحانی شاهد این اتفاق بودیم دلیل برخی از پرونده‌های قضایی که امروز شاهد آن هستیم همین موضوع و واگذاری‌ها در قالب مذاکره به جای مزایده بوده است. استدلال دولتی‌ها این بود که ما چند‌بار برای واگذاری این بنگاه‌ها آگهی دادیم اما چون مشتری با این قیمت وجود نداشت مجبور شدیم تخفیف دهیم! موضوعی که منجر به ایجاد خریدارانی شد که از اهلیت کافی برخوردار نبودند.
تداوم مدیریت دولت بر صندوق‌های ETF قانونی نیست
زهره عالی‌پور، عضو هیات‌عامل سازمان خصوصی‌سازی در دولت یازدهم نیز درباره توفیق یا عدم توفیق اجرای سیاست‌های اصل44 طی سال‌های گذشته به خبرنگار جام‌جم گفت: برای پاسخ به این سوال ابتدا باید مشخص کنیم وضعیت خصوصی‌سازی در کشور در سال‌های84 تا85 که ابلاغیه رهبر معظم انقلاب صادر شد چگونه بوده و امروز بعد از گذشت حدود 15سال چگونه است؟ به یاد دارم در اولین جلسه‌ای که بعد از ابلاغ سیاست‌های اصل44 در این‌باره برگزار شد مرحوم دکتر پژویان یکی از سخنرانان این جلسه بودند و در سخنرانی خود اعلام کردند بیش از 80درصد صنعت ایران در اختیار دولت قرار دارد. آن سال‌ها هنوز مدت زیادی از اجازه ورود بخش خصوصی به فعالیت‌های مربوط به حوزه بانک‌ها و بیمه‌ها نمی‌گذشت. لذا می‌توان گفت در ابتدای ابلاغ اصل44 چیزی حدود 80 تا85درصد اقتصاد ایران در اختیاردولت بود و بخش خصوصی در اقتصاد سهمی کمتر از 20درصد داشت. عالی‌پور ادامه داد: با این تفاسیر به نظرم گذشت 15سال برای ارزیابی کامل خصوصی‌سازی فرصت کمی است. نکته مهم اصلاح ساختارهایی است که باید در این مدت اتفاق می‌افتاد که شاید بتوان گفت موضوع واگذاری‌ها فقط بخش کوچکی از این اتفاق بوده است. اتفاق اساسی‌تری که باید در اصل44 شاهد آن بودیم اصلاح فضای کسب و کار، طولانی بودن صدور مجوزها، تسهیلات و امکان فعالیت و... بود که اگر چه گام‌هایی در این زمینه برداشته شده، اما همچنان دارای نقایصی است. عالی‌پور در پاسخ به سوال جام‌جم درباره ساز‌و‌کار واگذاری صندوق‌های دولتی ETF که دولت همچنان در مدیریت باقی می‌ماند و صرفا به دنبال تامین مالی خود از طریق فروش سهام این صندوق است، اظهار کرد: این انتقاد از ابتدا وجود داشت و اصلا دلیل این‌که این کار با یک تاخیر یک‌ساله آغاز شد همین موضوع بود. طبیعتا تداوم مدیریت دولت بر این صندوق‌ها بعد از واگذاری آن به مردم موضوعیتی ندارد.
رونق بورس مرهون اجرای
سیاست‌های اصل44
اسماعیل غلامی، معاون سابق سازمان خصوصی‌سازی در این رابطه ضمن اذعان به ضعف‌های موجود در اجرای این قانون به خبرنگار جام‌جم گفت: قبل از آغاز بازی فوتبال باید زمین بازی آماده باشد. طبیعتا بدون وجود زمین بازی، اصل بازی نیز زیرسوال می‌رود. اولین شرط تحقق كامل واگذاری‌های اصل 44 و خصوصی‌سازی وجود بسترهای لازم برای اجرای این امر است. در واقع در دهه 80 قوانین و مقررات لازم برای این كار در كشور وجود داشت اما بسترهای مورد نیاز و مناسب اجرا، مهیا نبود. وی وجود بازار سرمایه پویا را یكی از بسترهای مورد نیاز برای اجرای قانون دانسته و می‌افزاید: یكی از بسترهای مورد نیاز خصوصی‌سازی بورس و فرابورس است. همین امروز اگر شركت‌هایی كه از طریق بورس كشف قیمت شده و در حال حاضر شركت‌های بورسی به‌شمار می‌روند را از بورس اوراق بهادار خارج كنیم چیزی تحت عنوان بورس در كشور وجود نخواهد داشت. برای مثال شركت‌هایی مانند فولاد خوزستان، فولاد مباركه، بانك‌های صادرات، تجارت، بیمه آسیا، البرز، شركت‌های مپنا، مخابرات و... از جمله این شركت‌ها هستند. در واقع رونق گرفتن امروز بورس مرهون واگذاری‌های اصل 44 است؛ به طوری كه اگر امروز شاهد صف‌های طولانی برای دریافت كد بورسی هستیم این موضوع سهام عدالت بود كه عموم مردم را با بازار سرمایه آشنا كرد. تمام این اتفاقات تحت عنوان اجرای اصل 44 قانون اساسی رخ داده است. اینها از نكات مثبت اجرای سیاست‌های اصل 44 است كه كمتر به آن پرداخته می‌شود. غلامی با تاكید بر این موضوع كه ساختار جدید بازار سرمایه تحت‌تاثیر اجرای این قانون شكل گرفت، خاطرنشان كرد: می‌توان گفت امروز و بعد از گذشت یك دهه از ابلاغ این قانون شاهد ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز برای اجرای آن هستیم.
مالكیت با مردم، مدیریت با دولت
غلامی در پاسخ به پرسش خبرنگار جام‌جم مبنی بر دلایل عدم واگذاری مدیریت این بنگاه‌ها به بخش خصوصی به‌رغم واگذاری مالكیت آنها گفت: یكی از دلایل اصلی عدم واگذاری مدیریت بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی مقاومت دولت در مقابل این موضوع است. اتفاقا یكی از بسترهایی كه به نظرم برای اجرای كامل اصل 44 قانون اساسی همچنان فراهم نیست همین موضوع است. یعنی دولت همچنان در مقابل واگذاری مدیریت بنگاه‌ها به بخش غیردولتی مقاومت كرده و با آن مخالف است. برای مثال در حال حاضر سهامدار عمده بانك‌ها بخش غیردولتی هستند و دولت در نهایت سهمی 20تا 30 درصدی در بانك‌ها دارد اما با این حال این دولت است كه عملا مدیران بانك‌ها را انتخاب می‌كند. معاون سابق سازمان خصوصی‌سازی افزود: برای مثال در موضوع تداوم مدیریت افراد مورد نظر دولت در بانك‌ها، دولت با ایجاد موانعی از قبیل عدم تایید فرد معرفی‌شده از سوی بانك مركزی یا سنگ‌اندازی‌های وزارت اقتصاد و... سعی دارد مدیریت بانك‌ها را همچنان در اختیار خود قرار دهد. همین موضوع در شستا به عنوان مالک بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی كشور كه سهامداران آن بازنشستگان هستند، وجود دارد. واقعا انتخاب مدیرعامل صندوق بازنشستگی چه ارتباطی به دولت دارد؟ جز این‌كه دولت نمی‌خواهد اقتدار خود را از دست دهد. تا زمانی كه این بسترها فراهم نشود، خصوصی‌سازی واقعی با تمام مشخصات آن نیز اتفاق نمی‌افتد.
غلامی در ادامه با اشاره به موضوع واگذاری‌ها از طریقی غیر از مزایده تصریح کرد: در دولت نهم و دهم حتی یک مورد واگذاری خارج از مزایده و در قالب مذاکره وجود نداشته است اما در دولت آقای روحانی شاهد این اتفاق بودیم دلیل برخی از پرونده‌های قضایی که امروز شاهد آن هستیم همین موضوع و واگذاری‌ها در قالب مذاکره به جای مزایده بوده است. استدلال دولتی‌ها این بود که ما چند‌بار برای واگذاری این بنگاه‌ها آگهی دادیم اما چون مشتری با این قیمت وجود نداشت مجبور شدیم تخفیف دهیم! موضوعی که منجر به ایجاد خریدارانی شد که از اهلیت کافی برخوردار نبودند.
تداوم مدیریت دولت بر صندوق‌های ETF قانونی نیست
زهره عالی‌پور، عضو هیات‌عامل سازمان خصوصی‌سازی در دولت یازدهم نیز درباره توفیق یا عدم توفیق اجرای سیاست‌های اصل44 طی سال‌های گذشته به خبرنگار جام‌جم گفت: برای پاسخ به این سوال ابتدا باید مشخص کنیم وضعیت خصوصی‌سازی در کشور در سال‌های84 تا85 که ابلاغیه رهبر معظم انقلاب صادر شد چگونه بوده و امروز بعد از گذشت حدود 15سال چگونه است؟ به یاد دارم در اولین جلسه‌ای که بعد از ابلاغ سیاست‌های اصل44 در این‌باره برگزار شد مرحوم دکتر پژویان یکی از سخنرانان این جلسه بودند و در سخنرانی خود اعلام کردند بیش از 80درصد صنعت ایران در اختیار دولت قرار دارد. آن سال‌ها هنوز مدت زیادی از اجازه ورود بخش خصوصی به فعالیت‌های مربوط به حوزه بانک‌ها و بیمه‌ها نمی‌گذشت. لذا می‌توان گفت در ابتدای ابلاغ اصل44 چیزی حدود 80 تا85درصد اقتصاد ایران در اختیاردولت بود و بخش خصوصی در اقتصاد سهمی کمتر از 20درصد داشت. عالی‌پور ادامه داد: با این تفاسیر به نظرم گذشت 15سال برای ارزیابی کامل خصوصی‌سازی فرصت کمی است. نکته مهم اصلاح ساختارهایی است که باید در این مدت اتفاق می‌افتاد که شاید بتوان گفت موضوع واگذاری‌ها فقط بخش کوچکی از این اتفاق بوده است. اتفاق اساسی‌تری که باید در اصل44 شاهد آن بودیم اصلاح فضای کسب و کار، طولانی بودن صدور مجوزها، تسهیلات و امکان فعالیت و... بود که اگر چه گام‌هایی در این زمینه برداشته شده، اما همچنان دارای نقایصی است. عالی‌پور در پاسخ به سوال جام‌جم درباره ساز‌و‌کار واگذاری صندوق‌های دولتی ETF که دولت همچنان در مدیریت باقی می‌ماند و صرفا به دنبال تامین مالی خود از طریق فروش سهام این صندوق است، اظهار کرد: این انتقاد از ابتدا وجود داشت و اصلا دلیل این‌که این کار با یک تاخیر یک‌ساله آغاز شد همین موضوع بود. طبیعتا تداوم مدیریت دولت بر این صندوق‌ها بعد از واگذاری آن به مردم موضوعیتی ندارد.